Forsvarsavtalen med USA åpner for vidtgående amerikansk myndighet i nord

Fredag skal Stortinget ventelig stemme over om den nye forsvarsavtalen med USA skal godkjennes, samt over lovforslaget til hvordan den skal gjennomføres. Begge lovforslag vil trolig vedtas da kun SV og Rødt er imot.

Avtalen har kommet i stand på amerikansk initiativ, og USA setter inngåelse av den som «ufravikelig krav» for å gjøre nye infrastrukturinvesteringer i Norge.

Etter avtalen vil USA få ubetinget rett til tilgang og bruk av fire «omforente områder». I Nord-Norge er dette Ramsund orlogsstasjon og Evenes flystasjon.

Omforente områder er i utgangspunktet avgrensede steder til felles bruk for USA, Norge og andre allierte for militære formål. På disse vil USA kunne drive trening og øving, utplassere styrker og lagre utstyr, forsyninger og materiell.

Avtalen åpner også for å gi USA eksklusiv adgang og bruksrett til deler av områdene etter særskilt avtale. Innenfor og i umiddelbar nærhet av disse områdene, får dessuten USA mulighet til å utøve myndighet også overfor norske borgere. 

I tillegg er det et sentralt punkt i avtalen at USA får førsteretten til å straffeforfølge amerikanske styrker som har begått lovbrudd utenfor tjenesten.

Denne utvidede adgangen til å utøve myndighet og strafferettslig jurisdiksjon har vært gjenstand for kritiske blikk fra Generaladvokaten og Riksadvokaten. Disse er henholdsvis landets militære påtalemyndighet og øverste (sivile) påtalemyndighet.

Omforente områder

Konseptet med omforente områder er en nyvinning sammenliknet med eksisterende avtaler, skriver Forsvarsdepartementet i et høringsnotat.

Generaladvokat Sigrid Redse Johansen. (Foto: Generaladvokatembetet)

Disse er forsvarsavtalen med USA fra 1950 og Natos SOFA-avtale fra 1951. Sistnevnte regulerer besøkende styrkers rettslige status i vertsland, og ga i vinter USA rett til å overta etterforskningen av flyulykken i Beiarn i Nordland.

Departementet peker samtidig på at amerikansk bruk av områdene «skal skje med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser og på bakgrunn av konsultasjoner mellom partene.»

“[P]likten til respekt for norsk rett kan i realiteten være vanskelig å kreve gjennomført dersom det skulle oppstå tvist eller tvil om etterlevelsen,” bemerker generaladvokat Sigrid Redse Johansen i sitt høringssvar.

Åpner for maktbruk overfor sivile

Gjennom avtalens sikkerhetsartikkel (VI) åpnes et vidt mulighetsrom for amerikansk myndighetsutøvelse ut fra sikkerhetshensyn, påpeker både Generaladvokaten og riksadvokat Jørn Sigurd Maurud i sine høringssvar. 

“Adgangen til å utøve myndighet (og makt) er tillagt ethvert styrkemedlem, og myndighet kan utøves overfor enhver som kommer i befatning med det omforente området eller som – i ekstraordinære tilfeller – kommer i veien for en amerikansk operasjon”, skriver Generaladvokaten.

Begge embeter mener det er tenkelig at noen kan komme til å bryte amerikanske forhåndsdefinerte sikkerhetssoner i forbindelse med troppeforflytninger og øvelser.

Eksempelvis kan dette skje til sjøs, da alminnelig ferdsel fort kan tilstøte militære operasjoner i indre farvann, påpeker Generaladvokaten og fortsetter:

“Det kan altså benyttes makt av ethvert amerikansk styrkemedlem overfor norske sivile for å gjenopprette orden eller beskytte styrken.”

Avtalen sier ikke noe om hvilke sikkerhetstiltak som kan iverksettes fra amerikansk side, annet enn at de skal være “egnede og forholdsmessige”.

Uspesifisert sikkerhetsventil

I sikkerhetsartikkelen heter det også at “amerikanske styrker skal koordinere sikkerhetsplaner med norske myndigheter.”. Dette er ment som en sikkerhetsventil for å forebygge overdreven og vilkårlig maktbruk, kommenterer begge embeter.  

Imidlertid står det ingenting om hvem som skal koordinere seg imellom eller hvordan, merker de seg.

Riksadvokat Jørn Sigurd Maurud. (Foto: Riksadvokatembetet)

“Tidligere erfaringer tilsier at det kan oppstå ulike oppfatninger blant norske myndigheter om hvem som er rette koordineringsmyndighet”, skriver Generaladvokaten.

Riksadvokaten mener at politiet må inngå som koordineringspart, og anbefaler at dette presiseres i en forskrift til loven. Generaladvokaten uttrykker seg langs tilsvarende linjer og bemerker følgende:

“Begge parter har utvilsomt de beste intensjoner ved praktiseringen av avtalen, men den reelle norske kontrollen med vilkårene for amerikansk maktbruk på norsk territorium fremstår ikke som fremtredende.”

Ulike trusselforståelser

I forlengelsen av nevnte forhold, mener Riksadvokaten og Generaladvokaten at det kan oppstå utfordringer rundt praktiseringen av sikkerhetsartikkelen i lys av ulike trusselbilder.

Et amerikansk syn på hva som er en sikkerhetstrussel mot amerikanske styrker eller operasjoner – og hvilke motgrep som anses som akseptable – kan skille seg fra det norske, bemerker embetene.

Dialog gjennom punktet om koordinering med norske myndigheter kan i mange tilfeller skape en felles situasjonsforståelse, men neppe i alle, skriver Generaladvokaten og fortsetter:

“Der en ulik tilnærming til trusselbildet – eller hva som utgjør forholdsmessige tiltak – eventuelt blir satt på spissen, har ikke norske myndigheter vetorett.”

Begge embeter skisserer et eksempel der amerikanske styrker svarer på brudd mot en amerikansk definert sikkerhetssone med å åpne ild i tråd med stående ordre.

Hvis det skulle gis en slik ordre til amerikanske styrker i Norge, vil det kunne være behov for å opplyse befolkningen om at det kan være farlig å være til hinder for amerikanske fartøy og operasjoner, samt å krenke de omforente områdene, påpeker Generaladvokaten.

Jurisdiksjon i straffesaker

Når det gjelder jurisdiksjon i straffesaker, utvides USAs rettigheter i avtalen på to viktige områder, ifølge Generaladvokaten og Riksadvokaten.

USA gis førsterett til å straffeforfølge amerikanske styrker som har begått straffbare handlinger utenfor tjeneste, og rett til å bestemme hva som er en tjenestehandling og ikke.

I spesielle tilfeller kan Norge ta tilbake denne førsteretten, og dette beskrives som særlig aktuelt ved alvorlige forbrytelser, eksempelvis voldtekt. Norske myndigheter kan også reise innvendinger mot amerikansk vurdering av hva som er tjenestehandlinger og motsatt.

Med denne avtalen vil altså USA kunne utøve primærjurisdiksjon i alle straffesaker, påpeker Generaladvokaten. Etter dagens avtaleverk (Natos SOFA-avtale), er slik fortrinnsrett begrenset til tjenestehandlinger.

Norges mulighet til å tilbakekalle primærjurisdiksjon i særlige tilfeller, er en snever unntaksbestemmelse, kommenterer Riksadvokaten og fortsetter:

“Den praktiske hovedregelen fremover vil være at amerikanske myndigheter straffeforfølger lovbrudd begått av egne styrker.”

Kan utfordre norsk rettsfølelse

Riksadvokaten skisserer tre hovedkategorier av straffesaker som kan omhandle amerikanske styrker i Norge:

• Straffbare forhold av «amerikansk innhold», der de involverte er amerikanske statsborgere og hendelsen har skjedd på et område hvor USA har myndighet.  
• Mindre alvorlige forhold som berører norske statsborgere, som et trafikkuhell mellom et norsk og et amerikansk fartøy.
• Alvorlige forhold begått av amerikanske styrker overfor norske borgere, som grov kroppsskade eller seksuelle overgrep, eksempelvis tilknyttet festing og alkoholinntak.

“Det er særlig den siste kategorien som kan utfordre den norske rettsfølelsen dersom resultatet blir at soldaten skal straffeforfølges i USA”, vurderer Riksadvokaten.

Generaladvokaten bemerker også at det å overlate til USA å forfølge alvorlige straffesaker med norske fornærmede kan støte mot den allmenne oppfatningen av hva som er rett.     

Generaladvokaten og Riksadvokaten har ikke ønsket å komme med noen flere kommentarer utover sine høringssvar.