Norden forsterker tveegget forsvarssamarbeid med USA

I januar meldte Sverige at det har innledet forhandlinger med USA om en bilateral avtale om forsvarssamarbeid – som Finland og Danmark gjorde i fjor, henholdsvis i september og februar.

Til forhandling er vilkår for amerikansk militær aktivitet på vedkommende lands territorium.

I nordisk kontekst følger de tre i fotsporene til Norge, hvis avtale med Washington D.C. ble signert våren 2021 og godkjent av Stortinget sommeren 2022. Gjennom denne har fire militærbaser i Norge, hvorav to i nord, blitt til «omforente områder» – som USA har rett til uhindret tilgang til og bruk av.

I det store bildet tilrettelegger denne type avtaleverk for ønsket amerikansk tilstedeværelse, men dette nærværet kan også by på utfordringer. Noen av dem knytter seg til USAs dreining mot Asia og tilhørende vektlegging av operasjonell fleksibilitet, samt polariseringen i amerikansk politikk.

Jakob Gustafsson, analytiker ved Totalförsvarets forskningsinstitut. (Foto: FOI)

Sistnevnte tematikk problematiseres i en analyse som Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) la fram i høst – da som grunnlag for Sveriges forsvarspolitiske omstilling og slik arbeidet til Försvarsberedningen.

– Jeg tror at det overgripende dilemmaet er det samme for samtlige land: Man vil ha amerikansk nærvær, men på egne vilkår i den utstrekning det er mulig – og dette blir vanskeligere når USA fokuserer mer på Kina, skriver Jakob Gustafsson, analytiker ved FOI, i en e-post til High North News.

Aktuell problemstilling

USA har et skjerpet blikk på Kina som trussel mot egen global maktposisjon og voksende engasjement i Asia. I møte med samtidighetsproblemet – å skulle være til stede både i Europa, Asia og andre steder – har landet lagt an et mer uforutsigbart militært operasjonsmønster for å avskrekke sine motstandere.

Denne typen konsept innebærer at amerikansk nærvær i Europa kan bli (stadig) mer sporadisk og uforutsigelig ikke bare for Russland, men også for allierte – og dette kan igjen stå i misforhold til små staters interesse, da de gjerne vektlegger stabilitet og forutsigbarhet, påpekes det i FOI-analysen.

Problemstillingen er ikke ny, men kan bli forsterket av nordiske bilaterale forsvarsavtaler med USA – så vel som økt spenning vis-à-vis både Kina og Russland.

– I og med at USA stadig tydeligere prioriterer Kina og samtidig ønsker å avskrekke Russland, har det blant annet blitt lagt større vekt på mobilitet for å kunne utnytte eventuelt færre enheter mer effektivt. Dette muliggjøres ytterligere gjennom de fordypede forsvarsavtalene, og ønskes velkommen av de fleste land, påpeker Gustafsson.

Før den norsk-amerikanske avtalen kom på plass, hadde USA inngått tilsvarende avtaler med de baltiske landene, Polen, Romania, Bulgaria og Ungarn.  

Både standardisering og forpliktelse

Fra USAs side handler disse forsvarsavtalene både om standardisering av rettslig rammeverk som gir landet økt militær handlefrihet – og om fortsatt engasjement for europeisk og nordisk sikkerhet, ifølge Gustafsson.

Denne signaliseringen av at USA vil stille opp – med avtaleverk som tilrettelegger for raskere og mer effektiv støtte i tilfelle krise eller krig – veier trolig tungt i de nordiske landenes avveininger i den nåværende ståa, påpeker han.

– De mulige ulempene – eventuelt økt stormaktsrivalisering i nærområdet og mindre nasjonal kontroll over hendelsesutviklingen – tillegges antakeligvis mindre vekt ettersom sikkerhetssituasjonen har forverret seg. Etter den russiske invasjonen av Ukraina tror de nordiske landene mindre på at Russland er interessert i avspenning og de heller derfor mer mot sterk avskrekking – om enn muligens med visse forskjeller seg imellom, noe som blir interessant å følge framover.  

Interessant blir også hvordan det vil være å forholde seg til USA i tida som kommer. I lys av den sterke amerikanske partipolariseringen bør Sverige, påpekes det i FOI-analysen, «forberede seg på en flyktig og uforutsigbar amerikansk utenriks- og sikkerhetspolitikk, der unilateralisme, kortsiktighet og transaksjonsorientering kan bli framtredende trekk.»

Kan omfatte flere nordlige baser

På bakgrunn av likhetene mellom de nordiske landene, er det tenkelig at den norsk-amerikanske forsvarsavtalen danner grunnlag for de påstartede forhandlingene mellom henholdsvis Stockholm, Helsinki og København på den ene siden og Washington D.C. på den andre. 

Charly Salonius-Pasternak, forsker ved Finsk utenrikspolitisk forskningsinstitutt (FIIA). (Foto: FIIA)

I forlengelsen kan disse forhandlingene potensielt lede til at flere militærbaser på Nordkalotten blir til «omforente områder» med amerikanerne. Hva gjelder arktiske deler av Danmark, har amerikanerne som kjent hatt flybasen Thule på Grønland i mange tiår.

På de norske basene med status som omforent kan USA drive trening og øving, utplassere styrker og lagre utstyr, forsyninger og materiell. Etter særskilt avtale kan også amerikanske styrker få eksklusiv adgang og bruksrett til deler av disse områdene.

I Finland kan USA være interessert i rett til tilgang og bruk av flybasen i Rovaniemi, samt en marinebase eller en base nær en havn, tror Charly Salonius-Pasternak, forsker ved Finsk utenrikspolitisk forskningsinstitutt (FIIA).

Det vil i så fall følge samme mønster som i Nord-Norge, der Evenes flystasjon og Ramsund orlogsstasjon er omforente. Som HNN nylig rapporterte, er utvikling av samarbeid med USA om luftbåren maritim overvåkning og maritim logistikk nå på beddingen ved disse basene.  

Viktig forhåndslagring

I tillegg til mulighetene for slikt samarbeid – som også kan innebære amerikanske infrastrukturinvesteringer – er forhåndslagringen et vesentlig punkt, påpeker Salonius-Pasternak.

– Beredtheten til å forhåndslagre utstyr og materiell, som inngår i den norsk-amerikanske avtalen, gir tydelig uttrykk for amerikansk forpliktelse. Det vil være fordelaktig hvis USA og Finland blir enige om at amerikanske styrker lagrer for eksempel 500 panservernmissiler og 500 luftvernmissiler i Finland, og at det utformes en mekanisme for at finske styrker i ekstreme tilfeller kan bruke disse før amerikansk støtte kommer, sier han og fortsetter:  

– Forhåndslagring av utstyr og materiell til felles bruk er noe Sverige og Finland har snakket mye om. Med deres inntreden i Nato, vil det sikkert bli et sentralt tema også med Norge.

Spørsmål rundt amerikansk lagring av forsvarsmateriell knytter seg også til hvordan framtidig finsk og svensk Nato-medlemskap vil utformes. I høst sa landenes statsministre at de ikke vil drøfte lagring av atomvåpen før medlemskap i alliansen er oppnådd. Samtidig uttalte Sveriges utenriksminister nylig at landet, i likhet med sine nordiske naboer, anser det som lite aktuelt å ha atomvåpen på eget territorium i fredstid.

Muligheter i ‘ensretting’ 

Standardisering av rettslig rammeverk for amerikanske styrkers tilstedeværelse vil trolig også være fordelaktig i internordisk kontekst – ettersom det vil forenkle flytting av personell og materiell landene imellom og åpne opp nye felles muligheter for samspill med USA, påpeker FIIA-forskeren. 

– Når alle de nordiske landene har blitt Nato-medlemmer, blir det interessant å se hvor mye samarbeid som vil gjøres innunder paraplyen til henholdsvis Nato, nordisk forsvarssamarbeid i NORDEFCO og et mulig firepartsformat med Norge, Finland, Sverige og USA. Finland fører vanligvis en pragmatisk linje og vil trolig foretrekke det formatet som framstår som mest effektivt, sier Salonius-Pasternak.

I Nato-sammenheng har det også blitt poengtert i en policy brief fra Norsk utenrikspolitisk forskningsinstitutt at bilaterale forsvarsavtaler medlemmene imellom som regulerer besøkende styrkers tilstedeværelse fungerer som et viktig grunnlag for alliansen – herunder som tilrettelegging for kollektivt forsvar i praksis.

Tror på sterk nasjonal kontroll

Med hensyn til USAs vending mot Asia og vekt på operasjonell fleksibilitet, tror ikke Salonius-Pasternak at Finland eller de andre nordiske landene vil tillate egenrådig og for dem uforutsigbar amerikansk militær aktivitet på deres territorier – selv om forsvarsavtalene kan gi, eller i Norges tilfelle gir, amerikanske styrker uhindret tilgang til omforente områder.

– Jeg har veldig vanskelig for å se for meg at USA vil få kunne bruke finske baser for å dramatisk øke sin militære tilstedeværelse eller drive med aktivitet ved grensa til Russland uten at det er i full overensstemmelse med finske myndigheter. USA har så langt lyttet mye til Finlands syn på utforming av militærøvelser og hvordan disse bør kommuniseres om, og jeg tror ikke at denne samarbeidsmåten vil endres på grunn av den kommende avtalen.

Med hensyn til amerikansk engasjement i Østen kan samtidig denne typen avtaler komme i spill og tilrettelegge for økt amerikansk handlefrihet hvis de nordiske landene samtykker, slik han ser det.

– Dersom det skulle bli krig i Asia og de nordiske landene velger å assistere USA, vil slike forsvarsavtaler absolutt kunne bidra til det. For eksempel har Tyskland hjulpet USA med å transportere hardt skadde amerikanske soldater fra Irak til Tyskland og så videre til USA. Denne typen avtaler kan tilrettelegge for bidrag på mange måter.

– Det kan også oppstå utfordrende spørsmål der for eksempel USA vil ønske å fly til Asia via Norge, Finland eller Sverige, og de vil være lunkne til det. Men da vil det også være en politisk evaluering rundt hvorvidt man vil tillate dette og hvorfor.

Samtidig kan man spekulere i om det med de nye forsvarsavtalene vil kunne bli vanskeligere å si nei til amerikanske anmodninger.

Sideproblemer

Samlet sett synes Salonius-Pasternak at det er vanskelig å se ulemper ved at nordiske land inngår bilaterale forsvarsavtaler med USA, men påpeker samtidig at mer amerikansk militært nærvær kan ledsages av sideproblemer.

– I Norden kommer vi ikke til å se storstilte amerikanske baser, lik de som ble bygd i Japan og Tyskland under den kalde krigen, hvor det var noen store økonomiske fordeler, men også problematikk tilknyttet amerikanske styrkers alkoholbruk og omgang med lokale kvinner. Kan noe sånt skje i de nordiske landene? Ja, og det vil sikkert få stor oppmerksomhet i media. Men en av fordelene med å ha ikke bare Natos status of forces agreement [SOFA-avtalen, journ. anm.], men også bilaterale forsvarsavtaler, er at det vil være ganske klart hva som skjer i forlengelsen av slike saker.

Som HNN tidligere har omtalt, har Generaladvokaten og Riksadvokaten sett kritisk på USAs utvidede adgang til myndighetsutøvelse og strafferettslig jurisdiksjon i Norge etter den nye avtalen.